《中國能源》雜志社 ENERGY OF CHINA

摘要：自2013年以來，國家出臺了一系列政策措施，積極開展以降低燃煤污染排放為核心的大氣污染治理工作，控煤之勢愈演愈烈。以大氣污染防治為主線，對國家及地方“控煤”政策的發展與演變進行歸納總結，并考察各地區的政策執行情況，在此基礎上，對“十三五”期間煤炭消費減量替代的發展趨勢作出基本預測與估判。

關鍵詞：大氣污染防治；減量替代；等量替代；清潔替代；煤炭消費

中圖分類號：F416.21　文獻標志碼：A　文章編號：1002-9605（2018）07-0013-08

Current situation and future prospects of  “replacement of coal consumption
 reduction in key areas”

Zang Yuanfeng, Wang Qiang

(Shenhua Guohua Power Company Research Center, Beijing 100025, China)

Abstract: The state has introduced a series of policy measures to actively carry out air pollution control work with the focus on reducing coal-fired pollution emissions since 2013. The trend of controlling coal is intensifying. Taking the prevention and control of air pollution as the main line, the development and evolution of national and local coal control policies were summarized and the implementation of policies in various regions was investigated. On this basis, the basic forecast and estimation of the development trend of coal consumption reduction during the  “13th Five-Year Plan”  period were made.

Key words: air pollution control; reduction substitution; equal replacement; clean substitution; coal consumption

0　引言

大氣污染是21世紀人類面臨的最主要的環境問題之一。我國作為世界上最大的發展中國家，人口眾多、氣候條件復雜，且尚處于新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步協調發展的關鍵時期，近年來大氣污染形勢嚴峻，以細顆粒物（PM2.5）等為特征污染物的區域性大氣環境問題日益突出，已為中國的經濟社會發展帶來諸多不利影響，并成為實現可持續發展的主要制約因素。

自2013年以來，我國陸續出臺了《大氣污染防治行動計劃》（國發〔2013〕37號）、《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》（國辦發〔2014〕23號）、《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》（發改環資〔2014〕2984號）等一系列政策措施，積極開展以降低燃煤污染排放為核心的大氣污染治理工作口^[1]。在十九大報告中，更是將“堅持全民共治、源頭防治，持續實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛戰”作為建設“美麗中國”重要一環。因此，在今后的一段時期內，以減量替代、等量替代為核心的煤炭消費總量控制仍將成為各?。ㄊ?、區）大氣污染防治工作的重中之重。

1　“煤炭消費減量替代”政策的發展與演變

1.1　政策的緣起

長期以來，作為造成大氣污染的主要源頭，燃煤污染排放飽受社會詬病。全國各地持續的霧霾天氣，不僅損害人民群眾身體健康，也影響了社會的和諧穩定。為切實改善空氣質量，2012年10月29日，環境保護部、國家發改委、財政部等聯合下發了《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》），積極開展以京津冀、長三角、珠三角等為重點區域的大氣污染防治工作，具體見表1?！兑巹潯分赋?，“要綜合考慮各地社會經濟發展水平、能源消費特征、大氣污染現狀等因素，實施煤炭消費總量控制”。

2013年9月，國務院出臺了《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”），在全國范圍內掀起了大氣污染防治的熱潮，其中明確提出“控制煤炭消費總量”的戰略目標，并作出了具體安排部署。此外，為確保全面完成“十二五”節能、減排、降碳的目標，2014年5月，國務院辦公廳出臺《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》（國辦發〔2014〕23號），其中再次強調了以京津冀及周邊、長三角、珠三角為重點的區域劃分，以及“嚴控煤炭消費總量，降低煤炭消費比重”的工作目標。

表1　重點區域大氣污染防治“十二五”規劃基本內容

1.2　政策的發展與演變

隨著大氣污染防治形勢日益嚴峻，為了強化目標約束和政策引領，2014年12月29日，國家發改委等部門出臺《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》（發改環資〔2014〕2984號），對北京、天津、上海，以及河北、山東、江蘇、浙江和廣東珠三角等重點區域的煤炭減量和替代作出了明確的安排部署，見表2。

            表2　重點區域煤炭消費減量替代的目標　                            萬t

數據來源：《中國能源統計年答2013》。

2015年5月13日，國家發改委、環境保護部、國家能源局等聯合印發了《加強大氣污染治理重點城市煤炭消費總量控制工作方案》（發改環資〔2015〕1015號），強化了對重點城市煤炭消費總量控制的工作要求，見表3。2016年7月11日，針對部分區域目標完成進度較為滯后的情況，國家發改委、工信部、環境保護部等六部委聯合下發了《關于做好2016年度煤炭消費減量替代有關工作的通知》（發改辦環資〔2016〕1623號），進一步強調了煤炭消費減量替代的重要性，以及重點區域、重點城市的工作重點與措施，見表3。

表3　2015—2016年大氣污染治理重點城市劃分

注：根據環境保護部發布的城市空氣質量標準劃分。

自2013年以來，通過采取一系列有力的政策措施，煤炭消費減量替代工作取得顯著成效，但對于全面完成煤炭消費減量的目標任務而言，仍面臨較大的壓力。在此形勢下，全國各重點地區、重點城市也陸續出臺了相應的工作方案與政策措施，見表4。

表4　重點區域、城市的大氣污染防治政策措施

表5　京津冀及周邊地區的大氣污染防治政策

如上所述，在國家的整體宏觀調控下，各重點區域（城市）進一步完善和細化了煤炭消費減量替代工作方案，量化任務、明確措施。其中，以京津冀及周邊地區的大氣污染治理最具代表性，并推動了煤炭消費減量替代政策的發展與演變，由“減量替代”轉變為“禁煤”。

2013年，環境保護部等部門出臺的《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》明確提出，到2017年年底，北京市、天津市、河北省和山東省共需壓減煤炭消費8300萬t。其中，北京市凈削減原煤1300萬t，天津市凈削減1000萬t，河北省凈削減4000萬t，山東省凈削減2000萬t。這與2014年的《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》所制定的目標保持一致。

2016年6月17日，環境保護部聯合北京市、天津市和河北省又印發了《京津冀大氣污染防治強化措施（2016—2017年）》（環大氣〔2016〕80號），提出將以北京市、天津市、河北省為責任主體，以“2+4”城市（北京、天津、保定、廊坊、唐山、滄州）為重點，以“1+2”城市（北京、保定、廊坊）為重中之重，加大污染綜合治理力度。此外，還劃分了“禁煤區”和“煤炭質量控制區”，其中將保定、廊坊市京昆高速以東、榮烏高速以北與京津接壤區域以及三河市、大廠回族自治縣、香河縣全部行政區域劃定為“禁煤區”，并規定京津冀全區域禁止銷售超過三地煤炭質量標準的燃料煤炭。

2017年2月17日，環境保護部等四部委聯合北京、天津、河北、山西、山東、河南六?。ㄊ校┫掳l的《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》提出，京津冀大氣污染傳輸通道，即（2+26城市），要實現煤炭消費總量負增長。同時，覆蓋區域也擴張至山西、山東和河南等部分城市。此外，以京津冀大氣污染傳輸通道城市（2+26城市）為核心，“禁煤區”呈日益擴大的趨勢^[2]。例如，山西“禁煤區”（太原、陽泉、長治、晉城、臨汾、晉中）；山東淄博“禁煤區”等。

在以上政策措施的基礎上，為了進一步全面壓減燃煤，2017年11月2日，京津冀三地聯合印發《京津冀能源協同發展行動計劃（2017—2020年）》提出，2020年力爭將煤炭消費控制在3億t。換言之，即在2017年的基礎上，再壓減2627萬t。最終，將基本實現京津冀平原地區“無煤化”。

綜上所述，嚴格煤炭消費量控制，實行煤炭消費減量替代，是推進大氣污染治理、落實能源消耗總量和強度“雙控”、建設生態文明、實現綠色發展的重要舉措。近年來，煤炭消費減量替代政策以國家的宏觀調控為中心，以大氣污染防治為主線，由重點區域、重點城市逐級分解承擔，其政策措施也逐步呈現出由“控煤、限煤”向“禁燃、禁煤”的發展與演變見表6。此外，從重點區域、城市來看，基本上與大氣污染防治的區域劃分保持一致。其中，京津冀及周邊地區的污染問題仍較為突出。

表6　國家宏觀層面的大氣污染防治政策法規

2　“煤炭消費減量替代”的政策執行情況

2.1　整體概況

從全國煤炭消費總量來看，在《大氣污染防治行動計劃》中提出，要控制煤炭消費總量，至2017年，煤炭占能源消費總量比重降至65%以下^[3]。2014年、2015年和2016年，全國煤炭消費量連續3年負增長，同比分別下降3.0%、3.5%、4.7%，2017年煤炭消費總量同比增長0.4%，是自2013年開展大氣污染治理以來的首次增長，如圖1所示。國家統計局發布《2017年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，我國2017年全年能源消費總量為44.9億tce，煤炭消費量占能源消費總量的60.4%，已遠遠超額完成65%的煤控目標任務。在“十三五”期末，基本上可以確保煤炭消費占能源消費比重被控制在60%以內。

圖1　2011—2017年全國煤炭消費總量的推移

數據來源：《中國能源統計年鑒》《中國統計年鑒2017》《2017年國民經濟和社會發展統計公報》。

此外，從能源消費結構來看，隨著煤炭消費占比逐年降低，石油、天然氣以及水核風等一次電力等均在不同程度上發揮了替代作用，其中以一次電力較為突出，占比由2014年的11.3%上升到2017年的13.77%，提升了2.47%，其次為天然氣和石油，分別為1.43%、1.29%，見表7。而在一次電力中，水電呈現出較為穩定的態勢，平均保持在18%左右，相比之下，核電、光伏和風電則實現了不同程度的增長，占比分別提升了1.52%、1.4%和1.22%（表8）。通過以上考察可以發現，其“電能替代”和“清潔替代”的特征比較顯著，這也完全符合我國綠色低碳的能源發展趨勢。

                表7　2014年與2017年中國能源結構對比                              　%

數據來源：國家統計局、《2017年國民經濟和社會發展統計公報》。

              表8　2014年與2017年電力能源結構（發電側）對比                      %

數據來源：同上。

2.2　各重點區域

與全國整體的良好態勢相比，各重點區域的煤炭消費減量目標完成進度差異較大，全面完成煤炭消費減量目標任務仍面臨較大的壓力。從重點區域整體來看，2010—2016年期間，各區域的煤炭消費基本上呈整體下降趨勢，且從2012年開始，北京、上海、浙江、廣東等區域均實現了負增長。其中，以北京市尤為突出。北京市煤炭消費自2005年達峰值后，一直穩定保持著負增長，特別是在2015年，其負增長率高達32.91%，減量替代所取得的成效可見一斑，如圖2所示。

圖2　2011—2016年重點區域煤炭消費的增長率

數據來源：國家統計局。

具體分區域來看，根據其政策執行情況主要可分為3個類別。一是已完成任務目標的區域，包括北京、天津、上海、廣東。2015年，北京、天津、上海、廣東煤炭消費量分別為1165萬t、4539萬t、4728萬t、16587萬t，比2012年分別減少1105萬t、759萬t、975萬t、1047萬t。珠三角地區2015年煤炭消費量比2012年減少1227萬t^[4]。2016年，北京、天津、上海、廣東又分別進一步減少了317萬t、309萬t、102萬t、452萬t。截至2016年，4個重點區域均已超額完成減量替代的任務目標。從替代方式來看，北京、天津、廣東呈現出顯著的天然氣替代特征，與2014年相比，2016年的天然氣消費量分別增長了42.75%、63.84%和25.38%。而上海則比較均衡，石油、天然氣和電力平均增長了9%。

二是達到進度要求的區域，包括河北、江蘇、浙江。2015年，河北、江蘇、浙江省煤炭消費量分別為28943萬t、27209萬t、13826萬t、比2012年分別減少2416萬t、553萬t、548萬t。2016年，河北又進一步減少了837萬t，完全達到了時間進度要求，2017年的目標余量為747萬t。而江蘇和浙江則呈現出較為顯著的反彈趨勢，2105年本已完成任務目標，但在2016年，江蘇與浙江省的煤炭消費分別增長了839萬t、122萬t，為順利完成任務目標帶來一定的障礙。從替代方式來看，河北和江蘇表現出石油和天然氣替代的特征，與2014年相比，2016年河北的油氣消費分別增長了29.88%和25.62%；江蘇的油氣分別增長了16.54%和35.26%。此外，浙江則表現出天然氣和電能替代的趨勢，與2014年相比，天然氣和電力消費分別增長了12.31%和10.46%。

三是進度嚴重滯后的區域。山東省是重點地區中唯一連續兩年煤炭消費總量不降反升的省份，2015年煤炭消費量為40927萬t，比2012年增加694萬t，2016年又增加了12萬t，目標余量高達2706萬t^[5]。若按照山東省2017年煤炭消費減量替代工作行動方案的目標要求，即“年內全省凈壓減煤炭消費量2706萬t以上，全省2017年煤炭消費總量控制在38233萬t以內”^[6]，山東省或可完成目標任務，但仍將承受巨大的壓力。

            表9　重點區域煤炭消費減量替代的執行情況　                          萬t

數據來源：《中國能源統計年鑒2013》；重點地區2015年度煤炭消費減量替代工作檢查結果公告（2016年第31號），2016年12月31日；重點地區2016年度煤炭消費減量替代工作檢查結果公告（2018年第6號），2018年6月18日。

3　“十三五”及中長期的預測與展望

2017年，作為煤炭消費減量替代“三年計劃”的收官之年，各區域（城市）將煤炭消費減量替代工作作為加強宏觀調控、調整經濟結構、轉變發展方式的重要抓手，基本全面完成了煤炭消費減量替代的任務目標。2016年國家發改委印發的《關于做好2016年度煤炭消費減量替代有關工作的通知》，明確要求各區域結合“十三五”能耗總量和強度“雙控”目標任務、大氣污染防治要求以及本地區實際，研究制定2020年煤炭消費減量目標，謀劃好“十三五”及中長期煤炭消費減量工作^[7]。因此，2018—2020年期間，乃至今后的一段時期內，煤炭消費的減量替代仍將會成為大氣污染防治、節能減排工作的主要施策。以下將結合我國能源發展形勢，以及上述各重點區域的實際執行情況，對“十三五”期間及中長期煤炭消費減量替代的發展趨勢作出基本預測與估判。

3.1　能源消費增速微調回升。煤炭消費將持續保持負增長

能源消費與經濟增長高度相關，基于對宏觀經濟增長、產業結構調整、城鎮化穩步推進、能源總量控制和結構調整等因素的綜合考量，2016年全年能源消費總量為43.6億tce，煤炭消費量占能源消費總量的62%；2017年能源消費總量約為44億t，煤炭占比為60%。在此基礎上，《能源發展“十三五”規劃》提出，至2020年，能源消費總量將控制在50億t以內，煤炭占能源消費總量比重將降低到58%以下。因此，在產業結構優化調整、資源環境約束日益加強、化解煤炭過剩產能持續推進，以及隨著清潔能源快速發展而帶來的能源消費結構優化等因素的共同作用下，與2017年的1%相比，“十三五”期間的能源消費增速將會有所回升，至2020年，約年均3%左右；而煤炭消費仍將持續保持負增長，但與2014—2016年期間相比，降幅或將有所縮小。

3.2　替代方式將逐漸向減量替代與等量替代并舉轉變

煤炭減量替代工作不僅要考慮能源結構調整、大氣環境保護等，也需要協同考慮經濟發展。對不同區域應有不同的考量，對不同的行業也應區別對待。隨著區域范圍的不斷擴大，政策導向將會區別對待重點區域和一般區域、電力行業和非電力行業，由現行的減量替代逐步向“減量和等量”替代并舉轉變。重點區域仍可強化減量替代，但一般區域或將逐步由等量向減量過渡。同時，基于現階段煤電的主體電源地位，電力行業也將在等量替代的基礎上逐步實行減量替代。

3.3　淘汰落后產能、節能升級改造及清潔替代將是重要抓手

2014年，國家發改委等六部委聯合出臺的《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》，提出了要重點淘汰電力、鋼鐵、水泥、煉焦等行業的落后產能、加快節能升級改造和推動清潔替代。在“十三五”及中長期內，上述措施仍將是控制煤炭消費的重要抓手。作為煤炭消費的減量替代，淘汰落后產能是轉變經濟發展方式、調整經濟結構、提高經濟增長質量和效益的重大舉措；節能升級改造是以等量替代為主，在能源結構的優化調整、推動煤炭清潔高效利用中將發揮重要的積極作用；而清潔替代則是等量和減量替代并舉，在利用核電、水電、風電、太陽能、生物質能、地熱能等新能源和可再生能源替代煤炭消費等的同時，也可采用清潔煤替代，這不僅有效推動散煤替代和清潔利用，也將為電能替代提供有力支撐。

3.4　區域范圍會有所擴大，京津冀及周邊地區將作為重中之重

“十三五”及中長期內，煤炭消費減量工作的區域范圍將有所擴大。京津冀及周邊地區仍將會成為重點區域，并以京津冀大氣污染傳輸通道城市（2+26城市）為中心逐步向外圍擴張。遼寧沈陽、河南鄭州已被納入重點城市范疇，山西太原、陜西西安、湖北武漢等區域也進入了候補之列。

自2013年國家出臺《大氣污染防治計劃》以來，京津冀地區一直被作為重中之重，政策的實施力度也是最大。此外，在堅決打好“藍天保衛戰”的“十九大”精神指引下，控煤之勢將會愈演愈烈。特別是隨著京津冀首個區域能源協同發展，北京基本上可以實現“無煤化”，而相比之下，河北和天津兩地將面臨巨大的壓力。

參考文獻：

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[2]環保保護部，國家發改委，財政部，等.《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》的通知（2017年2月17日發布）[EB/OL].（2017-03-23）[2018-06-18]http://dqhj.mep.gov.cn/dtxx/201703/t20170323_ 408663.shtml.

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[4]國家發改委，工業和信息化部，環境保護部，等.重點地區2015年度煤炭消費減量替代工作檢查結果的公告（2016年第31號）[EB/OL].（2017-02-08）[2018-06-18]http://news.hexun.com/2017-02-08/188041506.html.

[5]國家發改委，工業和信息化部，環保部，等.重點地區2016年度煤炭消費減量替代工作檢查結果公告（2018年第6號）[EB/OL].（2018-06-18）[2018-06-18]http://www.gov.cn/xin-wen/2018-06/18/content_5299482.htm.

[6]山東省發改委，省經信委，省財政廳，等.關于印發《山東省2017年煤炭消費減量替代工作行動方案》的通知[EB/OL].（2017-07-24）[2018-06-18]http://www.sohu.com/a/163127844_755616.

[7]國家發改委.關于做好2016年度煤炭消費減量替代有關工作的通知（發改辦環資〔2016〕1623號）[EB/OL].（2016-07-11）[2018-06-18]http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201607/t20160726_812316.html.

作者簡介：臧元峰（1977—），男，遼寧大連人，博士后，主要研究方向為能源經濟、能源政策與發展戰略研究。E-mail：z_yuanfeng@163.com

責任編輯：柳妮