摘要：基于煤炭主要利用領域的發展現狀分析，系統梳理了煤炭清潔利用相關政策內容，從行政管制和經濟工具角度對現有政策進行分類，通過構建煤炭清潔高效利用政策評價指標體系，對相關政策進行評價，分析煤炭清潔利用政策存在的問題，最后提出相應的政策建議。
關鍵詞：煤炭；清潔利用；對策研究
中圖分類號：F416.21 文獻標志碼：A 文章編號：1002-9605（2018）07-0057-05
Research on the policy of coal clean utilization in China
Yang Junjun1, Qin Rongjun2
(1. Shaanxi Coal and Chemical Industry Group Sherman Industrial Development Co., Ltd., Shenmu 719300, China; 2. China Coal Research Institute, Beijing 100013, China)
Abstract: Based on the analysis of the current development status of the main areas of coal utilization, the relevant policies of coal clean utilization were sorted out systematically, and the existing policies were classified from the perspective of administrative control and economic tools. By constructing the evaluation index system of clean and efficient utilization policy of coal, the relevant policies were evaluated, and the problems existing in the policy of clean utilization of coal were analyzed. Finally, the corresponding policy suggestions were proposed.
Key words: coal; clean utilization; countermeasure research
1 我國煤炭清潔利用現狀
我國煤炭利用主要領域包括燃煤發電、分散燃燒（包括工業爐窯、民用等）、化工轉化（傳統煤化工和新型煤化工），預計到2020年煤炭利用主要集中在燃煤發電、工業鍋爐、煤化工用煤這三個領域，也是煤炭高效清潔利用的重點領域[1]。
1.1 燃煤發電
2012年以來，我國開始對部分燃煤發電機組進行改造，并達到超低排放水平[2]。我國煤炭燃煤發電是煤炭利用的重要領域[3]，尤其是近年來經濟快速增長，生活水平有了較大幅度的提升，用電量不斷增加。發電用煤由2005年10.52億t增長到了2017年19.87億t左右；煤電裝機數量由2005年3.91億KW增長到2017年的11.06億KW；發電用煤占煤炭消費總量的比重由2005年的44%上升到近年來的60%左右。
1.2 工業鍋爐
鍋爐是重要的能源轉換設備，也是能源消費大戶和大氣污染源。我國鍋爐以燃煤為主；其中燃煤電站鍋爐近年來向大容量、高參數方向快速發展，無論是生產制造還是運營管理均已接近國際先進水平[4]；而燃煤工業鍋爐保有量大、分布廣、能耗高、污染重[5]，能效和污染控制整體水平與國外相比有一定的差距，節能減排潛力巨大。目前，我國在用燃煤工業鍋爐約47萬臺，占在役工業鍋爐總數的80%以上，年煤炭消耗量達6億～6.5億t，占煤炭消費總量的20%左右[4]。近年來，一些先進的燃煤工業鍋爐技術不斷成熟，包括高效煤粉工業鍋爐、高效水煤漿鍋爐和低排放型煤鍋爐[6]，通過采用優質動力用煤和污染物處理技術，先進的燃煤工業鍋爐可以實現近天然氣鍋爐排放水平，但燃煤工業鍋爐仍存在保有量大、能耗高、污染重等問題。
1.3 煤炭化工轉化
經過“十一五”和“十二五”的發展，我國煤炭清潔高效轉化創新發展取得了一系列重大突破，攻克了大型先進煤氣化、合成氣變換新、大型煤制甲醇、煤直接制油、煤間接制油、煤制烯烴、煤制乙二醇等一大批技術難題，一批大型設備，煤制油、煤制烯烴、煤制乙二醇等煤炭清潔高效轉化示范工程順利實施[7]，我國煤炭清潔高效轉化技術創新和產業化均走在了世界前列，煤炭清潔高效轉化已經成為我國石油和化工工業“十二五”發展最具前景的方向之一。2017年煤化工用煤約為8億t，主要用于焦化、煤制化肥、煤制甲醇等傳統煤化工。我國煤制油產能達到8Mt/a，產量3.5Mt/a；煤（甲醇）制烯烴產能達到8Mt/a，產量6.9Mt/a；煤制乙二醇產能達到2.7Mt/a，產量1.9Mt/a；煤制天然氣產能達到51億m3，產量15億m3。
2 我國煤炭清潔高效利用政策分析
自20世紀90年代起，我國已經認識到煤炭清潔化利用的重要性，對推進煤炭清潔化利用的技術愈發重視，并逐步完善促進煤炭清潔化利用的技術政策。尤其是近年來，我國出臺煤炭清潔化利用技術政策的頻率逐漸提高。1994年至今，已累計發布主要政策30項（表1）。
30個政策可劃分為煤炭提質加工、燃煤發電、燃煤工業鍋爐、民用散煤燃燒、煤炭清潔轉化5個方面，部分政策涉及面較廣，因此提出了綜合類政策。除此之外，30項煤炭清潔高效利用政策所涉及的經濟資助工具也是影響清潔高效政策執行效果的重要影響因素。通過統計進行分析，且多為行政管制的條例和規劃，具體見表2。
從表2可知，煤炭清潔高效利用政策主要以行政管制，共計27項政策，占比達到90%，而存在經濟工具的政策僅占10%，說明市場經濟手段利用率較低，企業主觀能動性較差。從政策執行的強制力度看，主要以條例和規劃為主，主要由于各地區的煤炭資源賦存、開發利用特征不同，難以采取一刀切的形式進行監管，多以引導性的政策為主，具體如圖1所示。
表1 煤炭清潔高效利用的相關政策分類
序號 | 政策名稱 | 序號 | 政策名稱 |
1 | 煤炭工業環境保護暫行管理辦法 | 16 | 煤炭工業“十二五”規劃 |
2 | 中華人民共和國煤炭法 | 17 | 能源發展“十二五”規劃 |
3 | 中國潔凈煤技術“九五”計劃和2010年發展綱要 | 18 | 大氣污染防治行動計劃 |
4 | 發布(關于加強鄉鎮煤礦環境保護工作的規定)的通知 | 19 | 關于印發〈煤電節能減排升級與改造行動計劃(2014—2020年)〉的通知 |
5 | 煤炭工業“十五”規劃 | 20 | 國務院辦公廳關于印發能源發展戰略行動計劃(2014—2020年)的通知 |
6 | 中華人民共和國大氣污染防治法 | 21 | 關于促進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用的意見 |
7 | 關于發布(燃煤二氧化硫排放污染防治技術政策)的通知 | 22 | 商品煤質量管理暫行辦法 |
8 | 國家發展改革委關于燃煤電站項目規劃和建設有關要求的通知 | 23 | 工業領域煤炭清潔高效利用行動計劃 |
9 | 關于促進煤炭工業健康發展的若干意見 | 24 | 關于促進煤炭工業科學發展的指導意見 |
10 | 國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年) | 25 | 煤炭清潔高效利用行動計劃(2015—2020年) |
11 | 煤炭工業“十一五”規劃 | 26 | 2015年工業綠色發展專項行動實施方案 |
12 | 煤炭工業節能減排工作意見 | 27 | 能源技術革命創新行動計劃(2016—2030年) |
13 | 煤炭產業政策 | 28 | 能源發展“十三五”規劃 |
14 | 中華人民共和國循環經濟促進法 | 29 | 現代煤化工產業創新發展布局方案 |
15 | 潔凈煤技術科技發展“十二五”專項規劃 | 30 | 煤炭深加工產業示范“十三五”規劃 |
表2 煤炭清潔高效利用的相關政策分析
法律及條例 | 綜合 | 煤炭提質加工 | 燃煤發電 | 燃煤工業鍋爐 | 民用散煤燃燒 | 煤炭清潔轉化 | 政策工具 |
法律 | 2、14 | 2、14 |
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| 行政管制 |
條例 | 1、4、7、12、13、22、24 | 1、7、12、13、22 | 8、21 | 7、21 | 7、21 | 21 | |
規劃 | 5、10、15、20、23、25 | 5、10、15、20、23、25 | 17、19、26 | 17 | 17、18、28 | 11、16、27、29、30 | |
法律 | 6 | 6 |
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| 9 | 行政管制 經濟工具 |
條例 |
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規劃 | 3 |
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圖1 煤炭清潔利用政策的政策工具及類別
30項煤炭清潔高效利用政策中，涉及面相對較廣，以綜合性的政策為主，共17項，占比達57%；煤炭體制加工利用的政策有14項，占比達47%。煤炭清潔轉化政策有7項，占比達23%，具體如圖2所示。
圖2 煤炭清潔利用政策方向分類
綜合30項政策，自1994年至今，煤炭行業得到了極大發展，煤炭利用方式不斷向多元化發展。為了評價煤炭清潔高效利用政策效果，本文構建了原煤入選量、超低排放機組數量等指標的煤炭清潔高效利用政策效果評價體系，具體見表3。
表3 煤炭清潔高效利用政策評價指標體系
政策目標 | 一級指標 | 二級指標 |
煤炭清潔高效利用 | 煤炭提質加工 | 原煤入選率 |
高效清潔燃煤發電 | SO2排放量 | |
NO排放量 | ||
超低排放機組數量 | ||
燃煤工業鍋爐清潔高效利用 | 工業鍋爐數量 | |
工業鍋爐容量變化 | ||
工業鍋爐耗煤量變化 | ||
民用分散燃煤高效清潔利用 | 清潔高效燃煤量 | |
煤炭清潔轉化 | 煤制天然氣增長量 | |
煤制烯烴增長量 | ||
煤制油增長量 |
從表3可知，煤炭清潔高效利用的方面較多，涉及的指標差異性較大。煤炭提質加工方面主要以原煤入選率為主；高效燃煤發電主要以空氣污染物排放量和超低排放機組數量進行評價；燃煤工業鍋爐的清潔高效利用以工業鍋爐數量、工業鍋爐容量和耗煤量為主；民用散煤燃燒主要以清潔高效燃煤量進行評價；煤炭清潔轉化主要從煤制天然氣增長量、煤制烯烴增長量、煤制油增長量3個方面進行分析。煤炭清潔高效利用政策的實施，大幅提升了我國煤炭利用率，減少環境污染排放量，具體如下。
2.1 綜合性政策
1994年以來，國家各部委關于煤炭清潔高效利用方面制定了多項相關政策，且涵蓋多個方面，17項綜合類政策主要將煤炭的清潔高效綜合利用確定為能源領域的優先發展主題、鼓勵相關設備研發、加快建設煤炭分級利用體系、加快煤化工結構優化升級、明確綠色低碳戰略和商品煤管理指標。
2.2 煤炭提質加工
關于煤炭提質加工方面有14項相關政策，主要是推廣“九五”潔凈煤技術、低階煤產地分級提質、建設煤炭分級分質梯級利用示范項目等方面。通過煤炭提質加工相關政策，提升了煤炭質量。
2.3 高效清潔燃煤發電
針對高效燃煤發電方面有5項相關政策，明確了新建燃煤發電機組污染物排放標準、推廣燃煤鍋爐節能環保工程、推廣建設超低排放機組、規劃建設超臨界、超超臨界機組等。煤炭發電作為我國煤炭消費的主要方式，清潔燃煤成為改善燃煤污染的重要環節。通過國家相關政策對煤炭清潔燃煤的大力支持，清潔煤電技術裝備得到了長足發展。
2.4 燃煤工業鍋爐清潔高效利用
關于燃煤工業鍋爐清潔高效利用方面，共計3項政策，主要在控制燃煤污染物排放、淘汰低效層燃爐等方面做出了要求。通過實施燃煤工業鍋爐清潔高效利用的相關政策，大大提升了工業鍋爐的燃煤效率。
2.5 民用分散燃煤高效清潔利用
民用分散燃煤高效清潔利用方面共計4項政策，主要明確了二氧化硫的燃煤排放量、推廣潔凈煤和型煤、提出了推廣技術發展的方法和目標。通過民用分散燃煤高效清潔利用相關政策的實施，我國民用散煤管理取得了一定的成果。以京津冀地區為例，京津冀地區提出了鼓勵居民使用潔凈煤和潔凈型煤，并給予一定的財政補貼等政策和措施。
2.6 煤炭清潔轉化
關于煤炭清潔轉化方面的相關政策，共計7項，明確了煤炭清潔轉化項目的條件、限定，對煤炭清潔轉化的技術方向也作出了引導。
隨著國家煤炭清潔轉化相關政策的不斷推廣，我國煤炭深加工創新發展取得了一系列重大突破，攻克了大型先進煤氣化、大型煤制甲醇、煤直接制油、煤間接制油、煤制烯烴、煤制乙二醇等一大批技術難題，開發了一大批大型設備，煤制油、煤制烯烴、煤制乙二醇等煤炭清潔高效轉化示范工程順利實施，我國煤炭清潔高效轉化技術創新和產業化均走在了世界前列。
3 存在的問題
我國采取了一系列措施推動煤炭清潔高效利用，取得了很大成績。但總的來說，在實施中以行政方式推動為主，發展方式較為粗放，效果欠佳，亟待改進。
3.1 經濟政策工具利用不夠。影響力度小
以控制燃燒污染物排放的政策為例，在落實燃煤污染物排放控制目標的過程中，我國注重通過目標分解、關停小火電等行政命令手段直接推動。此外，排污控制的經濟政策工具利用不夠、影響力度小?？偟膩碚f，經濟政策工具實施力度不足，推進緩慢。多項政策缺乏統一標準及長效機制，未形成面向全國的統一大市場，致使這一政策工具的作用有限。從項目梳理的30項煤炭清潔高效利用政策中來看，僅有3項政策涉及經濟政策工具，占比為10%，經濟政策工具利用不足。
3.2 推動煤炭清潔高效利用技術發展的相關政策不足
我國從20世紀90年代開始支持煤炭清潔利用技術研發，并通過國際合作引入先進的潔凈煤技術。由于對污染物排放控制不嚴、治理成本傳導機制不暢等原因，企業缺乏采用先進煤炭清潔技術的積極性。據全國工商聯環境商會調研，我國主要的煤炭清潔高效利用技術已經達到國際先進水平，但目前缺乏國家層面相關的管理制度和推動政策，導致煤炭清潔高效利用技術推廣應用緩慢，煤炭利用水平比較落后。
4 政策建議
4.1 加強財稅扶持政策
加強煤炭清潔轉化項目財稅支持，使煤炭清潔轉化技術企業在實際應用中克服成本與資金障礙。
1）將達到一定水平的煤炭清潔轉化項目列入《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》《環境保護節能節水項目企業所得稅優惠目錄》等目錄，大氣污染防治等專項資金支持范圍，落實相關稅收優惠政策。
2）降低或減免煤基合成油項目相關稅費。根據國家現行稅收政策，對煤基合成汽油與石油基油品同等征收相關消費。但與按照從量計征消費稅的石油煉化企業相比，煤制油項目投資大、固定成本高。煤制油中消費稅占成本的33.64%，財務費用等其他經營費用占成本的19.96%，消費稅已成為影響煤制油項目順利建成運營的關鍵因素。建議充分考慮煤制油和煉油過程的差異，煤制油品與石油基油品在稀缺性和清潔度方面的不同，研究適用于煤制油的增值稅和消費稅率，降低或減免煤基合成油項目相關稅費。
3）財政補貼由“前端”補貼轉向“前后端”補貼并重。即一方面對主動改造不清潔用煤工藝的污染企業給予一定的財稅扶持；另一方面針對研發推廣煤炭清潔轉化技術的環保企業給予一定的補貼，補貼方式可按照單位產品清潔用煤量來核算。
4）開征環境保護稅。啟動綠色稅收制度，通過開征環境保護稅，刺激高能耗、高污染的傳統企業轉型升級和加強環境管理，取得環境保護與經濟發展的雙贏。
4.2 引導形成煤炭清潔轉化技術創新聯盟，加快技術商業化
通過政策引導國內大企業和研究機構合作，形成煤炭清潔轉化技術創新聯盟，通過合理的聯盟運行機制，有效整合研發投入，選擇若干關鍵共性技術集中攻關或統一引進國外先進技術，加快清潔轉化技術商業化。通過產學研一體化的技術創新聯盟，整合資金、技術、人才等投入，既有利于集中力量攻克技術難關，又有利于技術推廣應用，還可避免重復引進國外技術。
參考文獻：
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作者簡介：楊軍軍（1983—），男，山西方山人，經濟師，主要從事企業管理、經營管理、人力資源管理等方面的研究。E-mail：yangjunkaoyan@163.com
責任編輯：柳妮