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      1. 《中國能源》雜志社 ENERGY OF CHINA

        秦海巖:正確理解 正確落實 開創風電發展新時代 ——“風電項目競爭配置指導方案”解讀
        來源:新華網????時間:2018-05-25
             日前,國家能源局印發了“國家能源局關于2018年度風電建設管理有關要求的通知(國能發新能[2018]47號)”,同時配發了“風電項目競爭配置指導方案(試行)”(以下簡稱“指導方案”)。一石激起千層浪,引起業內廣泛熱議,其中不乏片面理解和錯誤解讀,不利政策正確有效落實。在此談一下我的認識。

          一、風電項目競爭配置的是“年度開發規模指標”,不是“資源開發權”。

          目前國家對風電建設管理主要依據《關于可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》(國能發新能〔2017〕31號)。按照該文件,各省級能源主管部門,根據相關規劃在落實電力送出和市場消納的前提下,自主確定年度建設規模和具體風電項目,并形成年度風電建設實施方案后報送國家能源局。地方政府對年度開發規模指標實際是采取行政審批的方式分配給開發企業。

          此次能源局印發的“指導方案”實際上是要求地方政府采用競爭的方式分配年度開發規模指標。這和前些年“風電特許權“招標,以及最近搞的”光伏領跑者“招標是不完全一樣的,這兩個是政府拿出可開發的資源,通過招標確定開發投資主體?!爸笇Х桨浮泵鞔_了對于政府自己組織完成風電開發前期工作的場址區域,可以按照這個方式,通過招標競爭方式選擇項目投資主體。同時,對于開發企業已經與當地政府簽署了風電開發協議,完成了測風、場址勘察等前期工作的項目,只是通過競爭確定列入年度開發指標的順序,資源開發權不因競爭而轉移。地方政府不能因此違法剝奪開發企業的開發權。這里我想強調的是,對于大家普遍擔心的,該“指導方案”的出臺,會因惡性競爭導致出現虧本的上網電價問題,要有正確的認識。一是自己開發的中東南部風電項目,競爭配置的是年度開發規模指標,不是開發權。對于中東南部地區,大部分省份已經建設的非水可再生能源占比指標,距離2020年國家規定的配額指標均有一定的差距,完成難度不小,限制年度開發規模,不利任務的完成。而且預警為綠色的地區,還可以結合“十三五”規劃中期評估,調高規劃規模。開發企業是不是有必要報出虧本電價?二是西部北部的項目,無論是自己開發的,還是政府進行開發權招標的項目(政府開發項目估計只有西部北部地區具備這樣的條件),這些地區風資源條件好,只要落實“指導方案”中要求的,消除非技術成本,保證全額收購,基本可以實現“平價”上網。三是對于分散式項目不強制要求進行競爭配置,而且不受年度建設規模限制。

          當然,在某些地區,可能因消納條件等因素,導致年度開發規模指標不足,競爭激烈?!爸笇Х桨浮睂嶋H上是給地方制定年度方案,遴選項目提供了依據。所需補貼強度低的項目先干,成本降不下來的項目,要么別干了,要么等成本能有效控制之后再干。

          二、風電項目競爭配置的前提是解決棄風限電,消除非技術成本。

          目前風電建設管理辦法,實質是地方政府自主確定年度建設規模,并通過行政審批確定具體建設項目,這種方式促進了我國風電快速規?;l展。但在具體的指標分配上仍存在標準不統一、不透明、難以公平的問題。前不久,陜西延安市就出現了采用“搖號”的方式確定項目的情況,引起不良反響。地方政府在指標分配上的自由裁量權較大還會導致很多問題:將風電資源配置給了不具備技術能力和資金實力的企業,倒賣路條行為加大了開發成本;項目建設過程中的消納條件不能有效落實,風電項目建成后不能及時并網;以資源出讓、企業援建和捐贈等名義變相向企業收費,增加了項目投資經營成本;以資源換產業投資,加劇了產能過剩,給制造企業增加負擔,造成投資浪費。這些都是風電開發過程中的非技術成本。

          據國際可再生能源署統計,2017年全球風力發電平均電價降到了4美分/千瓦時。去年德國陸上風電招標平均中標價格3.8歐分/千瓦時。我國風電設備制造成本遠低于國外,但是與低設備成本形成鮮明對比的是,我國風電投資成本和度電成本反而高于國外水平。造成這種結果的原因,一個是棄風限電問題,據測算,2017年度,棄風限電造成的損失,相當于每千瓦時風電成本抬高了6.3分錢;另一個就是前面所述的各項非技術成本,根據測算,這些非技術成本相當于每千瓦時風電成本抬高了5分錢左右,在“三北”地區,甚至達到每千瓦時0.1元左右。

          此次“指導方案”實際上是要求地方政府,改變通過行政審批分配年度建設規模指標的方式,要采用市場競爭的方式配置資源,為地方政府分配指標提供了規則和依據。同時, “指導方案”也將解決棄風限電,消除非技術成本作為項目競爭的前提條件。文件要求所參與競爭的項目必須具備接網和消納條件,確保項目建成后達到最低保障收購年利用小時數(或棄風率不超過5%)。所在地區要優化投資環境,進一步落實《關于減輕可再生能源領域企業負擔有關事項的通知》的各項要求,地方政府及相關部門不存在收取國家法律規定之外的資源出讓金等費用的問題,地方政府無向項目攤派費用或強制采購本地設備等增加項目投資經營成本的要求。各地市(縣)級政府相關部門推薦風電項目參加新增建設規模競爭配置時,應對上述建設條件做出有效承諾或說明,省級能源主管部門應對相關市(縣)履行承諾的情況進行考核評估,并作為后續安排新增風電建設規模的重要依據。解決這兩項不必要的成本,為實現風電平價上網掃清了障礙。

          三、風電項目競爭配置將加快優勝劣汰,推動技術進步。

          “指導方案”要求省級政府能源主管部門,制定具體的風電項目競爭配置辦法,并對競爭要素提出了要求。包括:對開發企業的能力,包括投資能力、業績、技術能力、企業誠信履約情況評價;對設備先進性,包括風電機組選型、風能利用系數、動態功率曲線保障、風電機組認證情況;對技術方案,包括充分利用資源條件、優化技術方案、利用小時測算、智能化控制運行維護、退役及拆除方案、經濟合理性等。

          這些競爭要素無疑對開放商和設備制造企業都提出了更高的要求。開發企業要更重視全生命周期的度電成本,選擇風電機組不能再一味壓低設備采購價格,要考慮風電機組的發電效率,增加10%的發電量,比降低10%的價格更有效益;要考慮機組的質量和可靠性,減少運維成本。帶方案招標將是普遍的做法,甄別方案的真假優劣,需要統一標準和評價方法。整機制造企業,必須從賣設備向提供解決方案轉變,這需要更多的技術能力。通過創新不斷提高機組技術水平和質量,同時還要進一步控制成本,競爭無疑會更加激烈,只有強者才能生存。昨天讀到一篇文章,說任何一個行業都會經歷四個階段,第一個是創始階段,這時企業的數量一直往上漲,漲到一定數量,這個行業進入第二個階段,即規?;A段。這個行業漲到一個基本的規模就不漲了,企業的數量達到百分之百。當企業數量百分之百之后,市場中就會出現兩個現象:惡性價格競爭和寡頭出現。再往后就有 20% 的企業要被淘汰,這個行業開始往下走,這一段叫做集中。這時又有 20% 的企業被淘汰,開始更加集中,到最后的階段叫均衡。在這個階段最大的特點是,行業趨于理性,不再有價格戰,行業游戲規則重新制定,每個人都開始關注品牌,行業開始合作。鳳凰涅磐,浴火重生。

          風電產業近20年實現了快速規?;l展,逐漸顯現出從替代能源,向主流能源發展的態勢。這其中最重要的推動力就是電價補貼政策。今天,風電產業即將步入一個新的發展階段,國家有關政府部門,已經明確強調,到2021年開始,新增風電項目要取消補貼,實現“平價”上網 。最近國家能源局出臺的一系列文件,都是意在掃清制約風電“平價”上網的體制機制障礙,為取消補貼鋪平道路。正確理解、正確落實這些文件精神,盡快實現平價上網,才能開創風電的未來。(作者系中國可再生能源學會風能專業委員會秘書長)
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