新常態下煤炭產業轉型升級機制研究
霍 影1，霍金剛2，胡新月3
（1.黑龍江科技大學 管理學院，黑龍江 哈爾濱 150022；2.黑龍江七臺河市工業與信息化委員會，
黑龍江 七臺河 154600；3.黑龍江龍煤礦業工程設計研究院有限公司，黑龍江 佳木斯 154002）
摘要：分析煤炭產業轉型升級的戰略意義，在“推進煤炭產能結構優化”“拓展生產服務領域和非主營業務盈利能力”“將煤炭潔凈轉化產業打造為戰略性新興產業”3個層面構建煤炭產業轉型升級發展機制，并在資源稅改革、企業市場化發展和職工安置等3個方面提出配套對策和建議。
關鍵詞：新常態；轉型升級；煤炭產業
中圖分類號：F426.21 文獻標志碼：A 文章編號：1002-9605（2016）09-0014-04
基金項目：中國煤工業協會（2015—2016年）煤炭行業軟課題（MTRKT2015056）；黑龍江省哲學社會科學研究規劃（青年）項目（13C052）
Research on Transformation and Upgrading Mechanism of Coal Industry in “New Normal State”
Huo Ying1, Huo Jingang2, Hu Xinyue3
(1. School of Management, Heilongjiang University of Science and Technology, Harbin 150022, China; 2. Qitaihe Committee on Industry and Information Technology, Qitaihe, Heilongjiang 150040, China; 3. Heilongjiang Longmay Mining Engineering Design and Research lnstitute Co.,Ltd, Jiamusi, Heilongjiang 150042, China)
Abstract: The paper proposes the transformation and upgrading mechanism of coal industry which throughout promoting structure optimization of coal industry, expanding producer service areas and promoting the profitability of non-specializing business and making coal clean industry as strategic emerging industry, which are totally on the basis of analyzing the strategic significance of transformation and upgrading of coal industry. Simultaneously, this paper puts forward countermeasures and suggestions in three aspects of reformation of resource tax, marketization development of enterprise and making appropriate arrangements of staff.
Key words: new normal state; transformation and upgrading; coal industry
2003—2012年，受能源需求增加和利益驅動影響，電力、石油、煙草等各行業資本流入煤炭產業，煤炭采選業固定資產投資年均增長47％，煤炭產量年均增長9.9％，我國煤炭產業進入到快速增長期，即所謂的“黃金十年”。2014年以來，煤炭產業的經濟增長逐漸進入下行的衰退區間。究其原因，表面上是受下游產業工業用電量整體需求走低的影響，但在更深層次上，卻是受到國家轉變經濟發展方式、調整產業結構，限制傳統能源產業低效率開采和高污染排放等“新常態”發展要求的客觀約束[1]。
1 煤炭產業轉型升級戰略意義
1.1 確保能源安全的戰略考量
伴隨國際能源格局的新變化及國內能源供需關系的日趨緊張，我國石油及天然氣對外依存度呈現出逐年攀升的態勢，尤其是石油，早已超越50％這一國際公認的警戒線。根據中國石油集團經濟技術研究院2015年1月28日發布的《2014年國內外油氣行業發展報告》顯示，2014年我國石油全年凈進口約為3.08億t，同比增長5.7％，石油對外依存度達到59.5％，較2013年上升1.1個百分點。天然氣進口量為590億m3，同比增長11.5％，對外依存度上升至32.2%。2012年我國石油剩余技術可采儲量33.3億t，天然氣剩余技術可采儲量4.4萬億m3，煤炭查明資源儲量1.42萬億t[2]。我國的能源儲備格局是缺油、少氣、富煤。2013年我國的能源生產結構中，原煤占75.6％，原油占8.9％，天然氣占4.6％，水電、核電、風電占10.9％[3]。煤炭產業是我國國民經濟的基礎產業，涉及市場領域廣、從業人員數量多，關系經濟發展和社會穩定大局。在原煤產量占能源生產結構主導優勢、石油及天然氣對外依存度逐年走高的背景下，推進煤炭產業整體轉型升級，尤其是加大力度發展煤炭潔凈轉化產業等符合戰略性新興產業導向的產業化項目，有利于我國在“固本培源”的層面上保障國家的能源安全。
1.2 新常態背景下的發展契機
所謂“新常態”，“新”就是“有異于舊質”，“常態”就是固有的狀態。新常態就是不同以往的、相對穩定的狀態。這是一種趨勢性、不可逆的發展狀態，意味著我國經濟已進入到一個與過去30多年高速增長期不同的新階段[4]。與國家新常態對應，煤炭產業在經歷了“黃金十年”持續性的高速增長后，也進入到需求增速放緩期、超前產能和庫存消化期、環境約束強化期、結構調整攻堅期“四期并存”的調整階段，這是順應國家宏觀經濟發展形勢的必然結果，是受經濟規律、社會規律和自然規律協同作用的客觀體現。對于煤炭產業的改革和發展來講，這既是嚴峻的挑戰，也蘊含著重要的發展機遇。在新常態的剛性約束下，盡快淘汰落后產能，轉而發展煤炭清潔轉化、煤基多聯產等基于循環經濟和新能源的新興產業項目，深入挖掘大中型煤炭集團在技術沉淀和管理經驗層面上的已有優勢，擴大其在生產服務領域的經營面向，將為煤炭產業當前的“修生養息”和未來的“長治久安”帶來新的發展契機。
2 煤炭產業轉型升級發展機制
2.1 淘汰低端落后產能
淘汰低端落后產能，推進煤炭產能結構優化。2013年9月，國務院印發《大氣污染防治行動計劃》（國發〔2013〕37號）提出，要推進煤炭清潔利用，提高煤炭洗選比例，新建煤礦應同步建設煤炭洗選設施，現有煤礦要加快建設與改造。2014年11月，國務院辦公廳發布了《能源發展戰略行動計劃（2014—2020）年》（國辦發〔2014〕31號），明確提出要建立健全煤炭質量管理體系，加強對煤炭開發、加工轉化和使用過程的監督管理。2016年2月，國務院印發《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫貧發展的意見》（國發〔2016〕7號），進一步提出要嚴格控制新增產能、加快淘汰落后產能和其他不符合產業政策的產能、有序退出過剩產能、推進企業改革重組、促進行業調整轉型、嚴格治理不安全生產、嚴格控制超能力生產、嚴格治理違法違規建設、嚴格限制劣質煤使用9方面主要任務。承接國家政策導向，中國煤炭工業協會（以下簡稱“中煤協”）于2016年9月編制發布了《煤炭工業“十三五”相關領域發展指導意見》（中煤協會政研〔2016〕116號），從行業層面進一步明確，煤炭行業應抓住我國結構調整和轉型發展的機遇，積極適應新能源生產和利用方式變革的新趨勢，推進煤炭工業供給側結構性改革，對煤炭工業結構進行深度調整。
由國務院、國辦和中煤協分別發布的專項行動計劃和產業指導意見不難總結梳理出，為盡快適應新常態，煤炭產業應主動變革過去以擴大產能和保障供給為主的粗放式發展方式，要盡快將發展方向轉換到優化存量、控制增量和消化過剩產能的發展目標上來。尤其是要加速淘汰低端落后產能，將優勢資源集中投放到資源消耗少、環境損害小、人才技術密集、創新要素集聚的煤炭產業項目中去。為此，要加快建立煤礦自主退出機制，大幅退出落后和其他不符合產業政策的產能。一定要充分認識到產能過剩已經成為煤炭產業的新常態，要積極引導資源枯竭礦井、自然災害礦井和不具備機械化改造可能的礦井盡快退出生產領域[5]。此外，還要妥善處理好煤礦的關閉破產和相關企業的職工安置工作，確?；猱a能的工作得到平穩執行。
2.2 延伸中間服務鏈條
延伸中間服務鏈條，拓展生產服務領域和非主營業務盈利能力。面對煤炭市場“四期并存”的新常態，煤炭產業大中型煤炭集團的發展方式必須要由規模速度型向質量效益型轉變，從觀念、思路、體制、機制、技術、管理等方面大力推進改革創新。只有推進管理專業化、生產集約化和經營市場化，并積極面向社會市場提供礦業生產服務，才能探索出煤炭產業轉型發展的新途徑，尋找到新常態背景下大中型煤炭集團業務增長的新空間。中煤協在《關于煤炭工業“十三五”結構調整的指導意見》中也提出，要將煤炭服務業作為行業發展的主要任務，積極開展各種形式的技術服務、托管運營和服務輸出。
在服務業務開展和經營方式選擇上，一是可以對本地小型礦井開展整體托管服務。依托大中型煤炭集團在安全生產和業務成本管控等方面的技術優勢和管理經驗，在采礦權、所有權、利稅關系和隸屬關系不變的前提下，組織技術、管理和勞務團隊對本地區有托管意向的小型礦井的生產運營實施全面管理，并按照定額或定量的方式收取受托管理費用，促進大中型煤炭集團在生產服務領域創造新的業務空間。但需要注意的是，大中型煤炭集團在進行托管服務前，必須要對小型礦井的合法資質、生產能力、實際產銷量、資源狀況、開采范圍、安全生產系統、財務狀況等方面進行全面調研，以確保擬托管礦井經營的合法性，并在此前提下，與托管礦井所有權主體簽署托管協議，明確托管原則、托管目標、托管范圍、托管程序和托管費用。二是可以面向礦山企業提供專項生產技術服務。主營業務之外，通過資本積累和發展，積極發揮大中型煤炭集團的平臺作用，聯合資源優勢投資者組建礦井掘進開拓、機電設備拆裝公司、專業化的技術或勞務輸出等專業化運營公司。通過提供專業化的煤炭生產服務和技術咨詢服務，向礦山企業收取工程費用和咨詢服務費用，擴大企業營業收入總量，提高大中型煤炭集團在非主營業務之外的盈利能力。三是可以面向社會提供成建制的勞務服務。大中型煤炭集團的生產規模雖然在逐年縮減，但是通過對外輸出仍然可以保持人才隊伍術過硬的技術能力和規范的管理素養。在此基礎上，還可以根據社會市場的實際需要，通過培訓專業生產技術隊伍，以勞務輸出的方式向社會市場提供專業化的勞務服務，并以收取勞務費用的方式增加企業的實際收入。四是可以探索建立將技術和管理以資本化進行運營的新方式。隨著大中型煤炭企業采礦成套設備的完善、專業化技術的成熟以及專利技術的現場應用，運營管理能力將成為企業創造出高于社會平均價值的核心資本，在對技術和管理進行客觀估值的基礎上，可以通過技術出資和管理出資的方式，將企業的技術和管理轉變為實際價值，獲取資本收益。
2.3 融合新興高端技術
融合新興高端技術，將煤炭潔凈轉化產業打造為戰略性新興產業。煤炭潔凈轉化是有別于傳統煤炭燃燒和轉化的新領域，是充分利用煤炭中有機元素和無機稀缺元素，制取化工產品、燃料及相關礦物產品的新模式[6]。煤炭潔凈轉化產業，涵蓋褐煤提質加工、水煤漿制備應用、清潔高效燃煤鍋爐、煤制清潔油氣或化工品、煤轉化過程中稀缺元素二次富集、采洗廢物處理及資源綜合利用等多方面產業鏈條，具有煤基低碳和煤基多聯產的技術特征，可以在新能源、新材料、節能環保等方面與戰略性新興產業的發展方向形成良好銜接。因此，一是盡快淘汰對于煤炭資源野蠻式的開采方式與低效率的使用模式，轉而大力發展煤層氣、煤制液體燃料等清潔能源制備項目，主動契合新能源產業的發展導向。二是合理布局現代煤化工產業項目，注意區域之間的合作分工與梯級開發，有序對接我國工業對于煤基聚合物復合材料、煤基碳材料等新材料的生產需求。三是積極推進環保水煤漿制備應用、循環硫化床燃燒技術、井下洗選及煤矸石充填綜合應用、煤矸石制備環保型建筑材料等節能環保技術，在充分釋放煤炭產業巨大的資源紅利的基礎上，向煤炭資源的梯次開發和綜合利用要效益。
3 煤炭產業轉型升級政策保障
3.1 不斷推進資源稅改革
設立資源稅可以達到透明、規范和公開的征收目的，2014年12月1日起，我國煤炭資源稅改為從價計征。這個政策出臺的初衷是好的，但在具體的征稅過程中，地方政府一定要客觀處理好以下兩方面問題。一是在新常態背景下，以煤炭產業作為支柱稅收的省份都面臨經濟不景氣的發展狀況，在這種情況下，地方政府更要有所擔當、堅定信心，為煤炭企業順利“過冬”積極營造出“溫暖”的政策環境。即在煤炭企業已經足額繳納資源稅的情況下，不再以其他任何方式或變相要求企業再繳納其他名目的收費或基金[7]。二是由于資源稅屬于地方稅種，中央政府只是規定了從2％～10％的稅率征收區間，這個執行空間存在較大的浮動可能。這就導致部分產煤省區，諸如內蒙古9％、山西省8％，實際執行較高的煤炭資源稅稅率，甚至導致當地煤炭企業稅負增加甚至高于清費正稅之前[8]，并沒有達到國家財政部等部門聯合發布的《關于實施煤炭資源稅改革的通知》（財稅〔2014〕72號）及《關于全面清理涉及煤炭原油天然氣收費基金有關問題的通知》（財稅〔2014〕74號）等文件的初衷。稅負過重會動搖稅基，對于煤企的“修生養息”更是極為不利。為此，建議清費正稅后，地方政府要客觀地制定煤炭資源稅稅率，比照全國工業企業稅負的平均值，建議實際執行稅率不要高于6％。
3.2 鼓勵引導企業向市場化發展
新常態背景下，對于在去產能后留存下來的煤炭企業，地方政府要按照國家的統一部署，積極利用國家能源政策，依據煤炭資源條件、礦山地質環境、水資源承載力和生態環境容量，統籌規劃好本地煤炭企業產能。此外，要進一步深化國有煤炭企業改革，推進煤炭企業股份制改造與混合所有制的發展，支持大中型煤炭企業與煤炭項目通過資本市場直接融資。同時，要完善現代企業制度，鼓勵煤炭企業以煤為基，多元化發展，公平參與市場競爭，自主經營決策[9]。針對關?；蚱飘a的煤炭企業，則應加強協調引導，加快推進企業分離辦社會職能，移交供水、供電、供熱和物業管理，解決好政策性破產遺留問題。此外，地方政府還應充分利用好國家的土地政策，盤活土地資源，促進礦區更新改造和土地再開發利用。
3.3 妥善做好職工安置工作
化解產能的過程中，必然會涉及到如何妥善安置被關?；蚱飘a企業職工的轉崗、下崗和再就業問題，這是關乎到去產能能否順利實施或地方經濟可否平穩發展的關鍵問題。為此，一定要把職工安置工作作為煤炭行業化解過剩產能和實現脫困發展的重中之重，堅持企業主體作用與社會保障作用相互結合，細化制定措施方案，切實落實政策保障要求，客觀維護職工合法權益。地方行業主管部門更要借此深挖企業內生動力，采取協商薪酬、培訓轉崗等多種組合方式，分流、稀釋、化解職工安置壓力。對符合政策規定的職工，可以實行內部退養。確需與職工解除勞動關系的，應依法對其進行經濟補償。做好再就業幫扶和引導，通過技能培訓、職業介紹等方式，促進失業人員再就業或創業。同時，還要配套做好社會保險關系轉移接續等工作。
4 結語
新常態背景下，煤炭產業已徹底告別了短缺經濟時代的賣方市場格局，買方市場已經形成。依靠高煤價支撐高效益的“黃金年代”一去不復返，政府再出臺經濟刺激計劃的可能性也微乎其微[10]?；膺^剩產能的淘汰賽中，留存下來的煤炭企業一定要摒棄掉曾經的“等、靠、要”思想，徹底變革過去依靠產能實現企業擴張的“野蠻式”發展思路，要積極推進企業內部體制改革，凝練內涵、拓展業務、延伸鏈條，向管理機制創新要潛力，向經營模式創新要效益，提高自身抵御市場風險的能力，為煤炭產業長久發展謀求新的增長動力。
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作者簡介：霍影（1980—），女，遼寧鳳城人，碩士研究生，講師，主要研究方向為產業經濟及其戰略管理、煤炭經濟管理。E-mail：huoying926@126.com
責任編輯：柳妮
（文章出自：《煤炭經濟研究》 第9期，2016年9月28日，P14-17）